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龍港市,讓夢想發生:寫在我國首個新型“鎮改市”掛牌之際
2019年09月26日 11:48:45 手機看新聞  
 

龍港新貌。

9月25日,中國新型城鎮化進程迎來標志性事件:溫州龍港市掛牌成立。

這座浙南濱海小城沸騰了。激越的音樂、如潮的掌聲,訴說著人們內心的喜悅——歷經35年探索,“中國第一座農民城”成為一座名副其實的城市。

在中國城市隊列里,龍港引人矚目。上世紀80年代初,這里曾因農民造城的創舉轟動全國;如今,從建制鎮直接升格為縣級市,龍港又開全國先河,成為中國首座新型“鎮改市”。

“鎮”走進歷史,“市”迎面走來。進入新時代,龍港迎來新使命:昔日的農民城,如何繼續承載人們對美好生活的向往;曾經的特大鎮,如何在新型城鎮化道路上繼續探索?今日的新城市,如何實現簡約高效的基層治理?

龍港,一個承載夢想、創造奇跡的地方。

“城市夢”從未停歇

為迎接新生的城市,這幾天,人們在龍港的主干道上打出標語:“城市,讓夢想發生?!?/p>

舊日龍港,建鎮不久的龍港只有5個漁村。

龍港,誕生在農民對城市的向往中。35年前,建鎮不久的龍港只有5個漁村,為集聚人口、建設城鎮,在全國率先改革戶籍制度,允許農民進鎮落戶。

林國華是最早的“移民”之一。那年9歲的他隨父母搬到龍港,父親林益忠原在金鄉鎮辦印刷廠,聽說能當城里人,拖家帶口來到龍港。他們交了3000元公共建設費,換得一塊地基,造起一幢四層樓房,開始了夢寐以求的城鎮生活。

當時,上萬農戶籌資近千萬元,在龍港建起住宅、道路、學校、醫院等設施,荒涂上崛起了我國第一座農民城。

龍港,就這樣寄托著人們對美好生活的向往,也見證了鄉村向城市演變的全景,成為當地人引以為豪的“溫州奇?!?。

這座農民城,此后創下眾多全省甚至全國“第一”:全省首家開在鄉鎮的麥當勞餐廳、首家鎮級行政審批服務中心,全國首條鄉鎮地下商業街……同樣從周邊鄉鎮搬來的居民倪法川說:“在我們眼里,龍港就是個城市?!?/p>

不過,在常住人口近40萬的龍港,倪法川還是感到了“天花板”。他在鎮上辦企業,可是大部分審批手續要去縣城辦;看病要去一江之隔的平陽縣鰲江鎮或更遠的溫州,孩子上好學校要去縣城……“僅有城市的‘殼’還不夠,優質的公共服務是龍港的短板?!蹦叻ùㄋ?。

進城,不就是為了美好的生活?多年來,這座由當地農民親手建起的城鎮,始終在向“真正的城市”努力。

七縱十四橫道路網、城市公園、體育館、高級中學、產業新平臺印藝小鎮……這些年,一批重大項目完工的同時,龍港還在建設面積達30余平方公里的新城,以中等城市的定位做規劃,目前已落地企業百余家。最近,新城再次啟動規劃修編,邀請國內頂尖的城市設計規劃專家,對生活、生產、生態進行全方位布局。

“隨著龍港市掛牌運行,城市能級將得到極大提升?!繃坌魯強⒔ㄉ柚行牡匙槭榧淺屢啾晁?,龍港市將以縣級市標準編制國土空間規劃,以整合更多資源,提升城鎮品質、優化營商環境,吸引更多企業入駐和人才集聚。

未來的龍港,將成為區域中心城市,通過高起點規劃、高標準建設、高效能管理,有力帶動區域協同發展。

讓特大鎮釋放活力

龍港中國印刷城。

走在龍港街頭,恍若置身時空隧道:上世紀八九十年代造的“通天樓”,新世紀初建的住宅小區,近年新建的寫字樓、綜合體……這樣的建筑鱗次櫛比。

在新型城鎮化道路上,龍港是一個記錄變遷的坐標。從農民城到產業城,從中心鎮到小城市……國家、省、市作出的重大改革舉措,都能在這里找到印記。

就城市形態而言,龍港早已不是一個“鎮”。它的轄區面積從5.2平方公里擴大到184平方公里,常住人口從5000余人增至38.2萬人,去年生產總值近300億元,形成了以印刷包裝為主導產業的工業體系,城鎮化率達63.2%。

“城市的規模,鄉鎮的配置?!痹瘟壅虻澄榧塹某露K?,城市化快速推進,龍港明顯感到發展的“卡口”。20平方公里建成區密集居住近24萬人口,擁有7萬多輛汽車卻只有11名交警,用地指標短缺、經濟社會管理權限不夠、財政收入不能自行支配……

“龍港對要素配置、管理能力等各方面有了更高要求,而鄉鎮的配置和運作方式已無法滿足?!背露K?。

這也是全國300多個人口超10萬人的“特大鎮”面臨的共性難題。中國行政區劃專家林拓說,這些容納相當人口數量和生產總值的地方,名字還叫“鎮”,用“建設農村、管理農民”的方式來“建設城市、管理市民”,早已不合時宜。

2014年底,龍港作為“特大鎮”的代表,被列入首批國家新型城鎮化綜合試點,以探索一套精簡、高效、創新的設市模式。

為此,龍港把41個鎮級機構整合為15個大部門,承接1575項下放的縣級權限事項,基本具備縣級管理能力,近130項行政審批職能被納入行政審批服務中心,老百姓跑一次就能辦結所有事項;近600項行政執法職能,被統一納入城市管理與綜合行政執法局,實行綜合執法。

試點改革后,除教育和衛生系統外,龍港行政事業人員不到1000人,與同等人口規模的縣市相比,編制總量壓縮了40%以上。道路疏導、環衛和河道保潔、公交車線路營運權、市政維護、綠化養護等職能已推向市場。

經過4年多努力,龍港大部門制改革和縣級權限下放的經驗,已被國家發改委向全國推廣。省發改委副主任翁建榮表示:“這項試點工作順利推進,為龍港撤鎮設市奠定了堅實基礎,也充分釋放了特大鎮的發展活力?!?/p>

為基層治理探新路

9月25日上午,不少市民來到龍港鎮政府大樓門前合影留念。浙江新聞客戶端記者 周旭輝 蔣超 孫坤 攝

龍港鎮前路195號,掛上了人們心儀已久的“龍港市人民政府”牌子。

原龍港鎮黨委副書記金珍敏,參與了撤鎮設市全過程。他告訴記者,在鎮級管理體制向城市管理體制轉變過程中,他們反復考慮的問題是:怎樣用最少的工作人員、最低的行政成本,覆蓋最多的群眾、提供最優的服務?

大部門、扁平化、高效率、低成本——在8月底舉行的龍港撤鎮設市新聞發布會上,就透露了龍港市的“雛形”。

“龍港市將實現機構最大限度精簡,不設鄉鎮(街道)層級,黨政機關行政編制不增加,縣級部門力量直接下沉到村居?!苯鷲涿羲?。

不足千人的行政事業人員,管理近40萬常住人口的城市,龍港接下來的探索極具改革意義。

據了解,龍港市仍設置15個黨政部門,比省內同類縣市機構數量減少60%。比如經濟管理方面,發展改革、經濟和信息化、科技、商務等12項職能集中到經濟發展局;民生事務方面,教育、民政、醫療保障等8項管理職能歸于社會事業局。此外,龍港還在全國率先創設基層治理委員會,統籌協調基層治理事務。

尤其令人矚目的是,龍港市不設鄉鎮、街道,直接“市管村居”,這在我國縣級行政區域中獨一無二。金珍敏介紹,龍港下轄73個行政村、30個社區,為減少行政層級,龍港市劃分9個片區,實現管理“扁平化”。

原先層層設置的垂直架構,一下子被“拉平”,基層事務怎么管理?

根據規劃,各片區設立無固定編制的黨工委和基層治理中心,作為基層治理平臺。這個平臺,就像擁有靈敏觸角的“探測器”,深入到基層工作的方方面面,通過強化基層黨建、社會管理、社會服務、社會事務等工作,實現“經濟建設職能上移、社會管理職能下沉”,把基層事務管好。

“治理高效是龍港的目標?!鋇鋇匾幻剎克?,新城市致力政府數字化轉型,把行政審批和公共服務延伸到基層治理平臺和村居,讓更多居民受益。

對此,國家發改委規劃司司長陳亞軍評價:“龍港設市不僅意味著我國新型城鎮化邁出了開創性一步,同時為深化行政管理體制改革、實現治理體系和治理能力現代化探路,在全國具有示范意義?!?/p>

龍港夜景。

【浙江新聞+】

升格背后有盤大棋

9月25日下午,龍港市成立大會在當地舉行。浙江新聞客戶端記者 梁臻 攝

9月25日,在閃光燈包圍下,中國最年輕的城市——溫州龍港市正式掛牌。

近20年數量都未明顯增加的中國城市隊列,加入了“重量級”新成員。有人說,這是“中國第一座農民城”的“逆襲”。

名字變了,行政級別提升了,但變化并非發生于一瞬。多年來,在浙江、廣東、福建、江蘇等多地,有一大批像龍港這樣經濟、人口規模較為龐大的經濟強鎮,“撤鎮設市”熱議已久,人們也熱切期盼。

這下,龍港市真的來了。接下來會發生什么?

對全國有何影響

“城市數量太少了?!?國家發改委規劃司司長陳亞軍在接受本報記者采訪時說,目前我國共有670余個城市,與其他國家相比,城市數量偏少,最關鍵的是,20萬人以下的小城市的占比還不到18%,跟國際上普遍的寶塔型結構恰好相反,也不符合城鎮化規律。

2018年,我國城鎮常住人口有8.3億,城鎮化率達到59.58%。據中國社會科學院發布的預測報告,到2035年,我國城鎮化率有望升至70%左右,到時又有3.5億多人將轉到城市生活。

人進城,不可能都涌向大中城市,中小城市將擔起重任。就目前來說,城市的規模怎樣形成更協調、更合理的體系?

國家層面已開始布局,從“十三五”規劃以及2016年《國家新型城鎮化報告》中可看到端倪——完善城市規模結構的主攻方向,已經轉向加快中小城市的發展。

更明顯的信號出現在2017年的政府工作報告中,其中指出“推動一批具備條件的縣和特大鎮有序設市”。同年,黨的十九大報告指出,以城市群為主體構建大中小城市和小城鎮協調發展的城鎮格局。

2019年4月,國家發改委公布《2019年新型城鎮化建設重點任務》,其中也提到穩步增設一批中小城市,落實非縣級政府駐地特大鎮設市。

接二連三的重磅文件,意在為特大鎮指明出路。

目前,我國鎮區10萬人以上的建制鎮有321個,20萬人以上的建制鎮有54個,還有個別五六十萬和接近百萬人口的城鎮。它們大多位于長三角、珠三角等經濟發達地區,明明只有鎮級的編制和職權,卻得操心一個城市,面臨的發展瓶頸顯而易見。

比如龍港,大多數經濟社會管理事項鎮級無權審批;用地指標少,企業發展拿不到地;鎮里說話不頂用,高端規劃難落地……

這是城鎮化進程中出現的不合理現象,也成為破題構建新型城鎮化格局的關鍵。龍港撤鎮改市,可以理解為“松綁”特大鎮的開始,就是要沖破束縛,在都市圈、城市群發展中通過體制調整,進而激發中小城市的活力。

當一大批特大鎮活力滿滿的時候,中國經濟發展必然欣欣向榮。

為什么選擇龍港

俯瞰龍港。董其潑 攝

恰逢其時,龍港市出生了。其實,它的體量早已超過了一些地級市。

成為全國首個新型“鎮改市”,龍港的標志性意義不言而喻。但也有人質疑,去年龍港在全國百強鎮列第18名,位次不夠顯著,首例“建制鎮升格為縣級市”憑什么選擇龍港?

除了“中國第一座農民城”的光環,35年來,龍港戶籍改革、土地改革、財政與行政體制方面的“強鎮擴權”、小城市培育等改革輪番上演,早已成為中國城鎮化建設和城市管理體制的“試驗田”。

特大鎮設市的一大難題是,如果采取傳統的切塊設市模式,簡單放開“撤鎮設市”,會由于行政編制增加帶來行政成本迅速上升,這不是改革的本意。

比較理想的狀態是,鎮級管理體制向城市管理體制轉變,同時又有別于現行城市管理體制,不致機構和人員編制大量增加。

這個看似不可能的事,龍港做到了。

其中關鍵的一步,是在2014年底,龍港被列入國家新型城鎮化綜合試點鎮。

通過這一試點,龍港開始探索新型設市模式,追求“機構大部制、管理扁平化、行政低成本、治理高效率”。

41個鎮級機構整合為15個大部門,而同等人口規模的縣和縣級市行政機構數量在50至70個,龍港的機構明顯更為精簡;同時,它承接1575項下放的縣級權限事項,初步具備縣級管理能力。

正是這個試點,為“龍港市”的誕生打下了堅實基礎,開始探索如何激發中小城市活力、推進低成本城鎮化。

龍港全景。章少華 攝

下一步要做什么

中國行政規劃專家林拓是龍港撤鎮設市的專家評審團成員,他在接受本報專訪時這樣評價龍港設市:具有劃時代意義。

龍港市,不是“鎮級市”,也不是傳統意義上的“縣級市”,創新之處主要體現在兩方面:

一是創新市制設置的新模式。幾十年來,我國市制設置的主要模式是“撤縣設市”或“撤地設市”,本次撤鎮設市是這一領域的新探索。

二是創新了鄉鎮行政區劃改革的新路徑。以往鄉鎮體制改革或是采取鄉改鎮、鎮改街道的路徑,或是采用“強鎮擴權”“鄉財縣管”等體制模式,以解決體制性矛盾,本次則是嘗試走出一條鄉鎮改革新路徑。

此外,龍港所在的鰲江流域,一直以來缺乏中心城市來帶動流域的整體發展,設置“龍港市”,有利于加快統籌帶動鰲江流域協調發展,帶動浙南區域發展,優化海西城市群城鎮體系發展。

眼下,掛牌后的龍港市,正在為正式運行做最后的沖刺。

在繼續探索“大部門、扁平化、高效率、低成本”的基礎上,龍港將繼續探索簡約高效的基層治理體制,并再次創下兩個全國首例。第一個,是在全國率先創設基層治理委員會。第二個,龍港市不設鄉鎮、街道,而由市直接管村居。

這意味著,龍港邁入了更艱巨的改革新階段。

更多的“特大鎮”,有望成為都市圈、城市群發展中的黑馬。

來源:浙江新聞  編輯:章蓓
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